Nedávno zverejnil Eurostat prvú notifikáciu verejných financií v roku 2022. Slovenský deficit verejných financií príjemne prekvapil, keď výrazne zaostal za plánovanou úrovňou. Hlavný dôvodom lepšieho hospodárenia štátu oproti jeho pôvodným plánom bol časový posun medzi dopadmi rekordne vysokej inflácie na príjmy a výdavky verejného rozpočtu. Medzi ďalšími faktormi, ale nájdeme aj nižšie ako plánované verejné investície. Tejto téme sme sa už čiastočne venovali aj v minulotýždňovom Grafe týždňa, v ktorom sme sa bližšie pozreli na čerpanie zdrojov z rozpočtov EÚ (eurofondy). V tohto týždňovom Grafe týždňa sa pozrieme na porovnanie verejných investícií medzi krajinami EÚ zo širšieho pohľadu, nielen z pohľadu eurofondových investícií.
(Inzercia)
Podobne ako v prípade dopadov inflácie je aj nižšia investičná aktivita štátu pravdepodobne dlhodobo neudržateľná, hoci korekcia nemusí nastať tak rýchlo ako v prípade dopadov inflácie. Niekoľko rokov budovaný investičný dlh vo verejnom sektore môže budúce bilancie verejných rozpočtov ohrozovať priamo i nepriamo. Zanedbaná údržba, modernizácia, či nové investície do majetku štátu sa časom prejavia na jeho zhoršenom, neraz až havarijnom, stave. V extrémnom prípade havarijného stavu majetku, najmä kritickej infraštruktúry štátu, následne štát nemá plnú kontrolu nad plánovaním výdavkov, navyše urgentná sanácia havarijného stavu so sebou často prináša aj vyššie náklady.
Zanedbané investície však nemusia nevyhnutne smerovať len do údržby už existujúceho majetku/infraštruktúry štátu, ale aj do jeho ďalšieho rozvoja. Rozvoj infraštruktúry štátu, ak je smerovaný efektívne, má pritom potenciál podporiť aj súkromné investície a zvyšovať potenciál budúceho ekonomického rastu. Stratené príležitosti, ktoré vznikli zanedbaním budovania infraštruktúry štátu, sa následne prejavia na príjmoch, ale i výdavkoch rozpočtu v budúcnosti.
Napríklad, zanedbanie investícií do dopravnej infraštruktúry môže odradiť nových investorov v krajine a obrať tak štát o budúce daňové príjmy do rozpočtu. Iným príkladom môžu byť zanedbané investície do zdravotníctva, ktoré naopak v budúcnosti môžu zvyšovať príjmy i výdavky štátu v podobe zhoršeného zdravotného stavu populácie. Zlepšovanie bilancie verejného rozpočtu na úkor investícií štátu preto zvyčajne, na rozdiel od úspor v spotrebe štátu, nie je pre dlhodobú udržateľnosť verejných financií dobrou správou.
Ako sú teda na tom slovenské verejné investície v porovnaní s ostatnými krajinami EÚ, ale i v čase? Na prvý pohľad sa môže zdať, že Slovensko má za sebou relatívne úspešný rok. Bohužiaľ len na prvý pohľad. Miera investícií vo verejnom sektore (meraná ako tvorba hrubého fixného kapitálu vo verejnom sektore k HDP) sa minulý roka na Slovensku zvýšila z 3,1% na 3,3% HDP a bola v rámci EÚ jemne nadpriemerná (3,2% HDP v EÚ).
Tu však dobré správy končia. Aktuálna miera investícií síce medziročne jemne vzrástla, naďalej sa však pohybovala pod dlhodobým (v priemere od roku 1995 dosahovala miera investícií na Slovensku 3,8% HDP) i krátkodobým priemerom (v posledných 5 rokoch v priemere dosiahla 3,4% HDP). Pokrivkáva i porovnanie s priemerom EÚ. Je pravda, že miera verejných investícií sa minulý rok vyšplhala jemne nad priemer EÚ, v rámci regiónu strednej a východnej Európy však patrila k najnižším (nižšia bola už len v Bulharsku a Litve) a za okolitými krajinami V4 zaostávala dokonca významne (v Poľsku 4% HDP, v Česku 4,6% HDP, v Maďarsku 5,3% HDP). Relatívne nižšiu mieru verejných investícií zvyčajne vykazujú bohatšie krajiny západnej Európy.
Podielový ukazovateľ (voči HDP) intenzitu ich investícií ale môže čiastočne skresľovať. Extrémnym príkladom je Belgicko – miera verejných investícií tu bola v priemere v posledných 5 rokoch v rámci EÚ podpriemerná (o 0,5% HDP nižšia ako priemer EÚ), objem verejných investícií očistený o cenovú hladinu však priemer EÚ prevyšoval o takmer pätinu. V absolútnom vyjadrení tak belgický štát investoval viac ako krajiny EÚ v priemere, relatívne vzhľadom na svoju ekonomickú silu (resp. svoje možnosti) však jeho verejné investície zaostávali.
Medziročne navýšenie verejných investícií na Slovensku minulý rok potiahli najmä samosprávy. Miera ich investícií vzrástla z 0,9% na 1,2% HDP, najskôr aj pod vplyvom volebného cyklu (na jeseň sa konali spojené voľby do obecných, mestských i župných samospráv). Na rozdiel od celkových investícií verejnej správy tak boli investície samospráv minulý rok dokonca ľahko nadpriemerné (dlhodobý priemer od roku 1995 bol 1,1% HDP).
Oproti svojim náprotivkom v okolitých krajinách V4 však slovenské samosprávy investovali stále relatívne málo (Maďarsko 1,3% HDP, Poľsko 1,9% HDP a Česko až 2,1% HDP). V dôsledku okresania príjmov samospráv v budúcich rokoch, keď budú znášať gro nákladov daňovej reformy odchádzajúcej vlády (rodinný balíček), sa dá predpokladať, že ich miera investícií sa smerom ku okolitým krajinám V4 nepriblíži ani v najbližších rokoch, skôr naopak.
Kým samosprávy minulý rok svoje investície, aj pod vplyvom volebného roka, zvýšili, investície centrálnej vlády stagnovali na úrovni 2,1% HDP. Nižšie boli pritom doteraz len raz, keď v pokrízovom roku 2010 klesli len na 1,9% HDP. Tento stav je prekvapivý aj s ohľadom na cyklus eurofondových investícií. Zdroje z predchádzajúceho rozpočtovacieho obdobia 2014-20 je totiž možné čerpať už len tento rok, pričom ich čerpanie v predchádzajúcich rokoch zaostávalo.
Skúsenosti z predchádzajúcim rozpočtovacím obdobím rokov 2007-13, kedy Slovensko dočerpávalo fondy rovnako na poslednú chvíľu, pritom ukazovali, že k eurofondový reštart investičnej aktivity vo verejnom sektore nastal už rok pred koncom možnosti čerpať fondy. Medzi objektívne dôvody nízkeho čerpania zdrojov v minulom roku by sa dala zaradiť rekordne vysoká inflácia, ktorá zvlášť citeľne zasiahla práve stavebný sektor a ohrozila, resp. oddialila časť stavebných investícií štátu (nevyhnutné renegociácie zmlúv/cien). Zlou správou však je, že neschopnosť štátu plne využiť dostupné zdroje z EÚ na rozvojové investície (z rôznych dôvodov, vrátane zdĺhavých procesov nastavených štátom) viedla k presunu časti nevyčerpaných zdrojov z rozpočtu EÚ od investícií do spotreby (sanácia dopadov pandémie a energetickej krízy).
Zdá sa, že posledné dva slabšie roky vo verejných investíciách na Slovensku neboli výnimočné a boli skôr len vyústením dlhodobého trendu. V priemere v posledných piatich rokoch sa miera verejných investícií na Slovensku znížila v porovnaní s predchádzajúcou päťročnicou o 0,7% HDP. Slovensko sa tak zaradilo len medzi 7 krajín EÚ, ktoré zaznamenali v danom období zníženie miery verejných investícií (okrem Slovenska aj Bulharsko, Grécko, Dánsko, Litva, Holandsko a Rumunsko). Výraznejšie zníženie investičnej aktivity vo verejnom sektore ako Slovensko z nich pritom vykázalo len Bulharsko.
Na druhej strane, miera verejných investícií bola v rokoch 2014 a 2015 výrazne stimulovaná dočerpávaním eurofondov (tentoraz by dočerpávania malo byť sústredené až do tohto roku), čo zvýšilo porovnávaciu bázu predchádzajúcej päťročnice. Priemerná miera verejných investícií na Slovensku však zostala v posledných piatich rokoch i za dlhodobým priemerom (od roku 1995), a to o 0,4% HDP.
Verejné investície na Slovensku sa posledné roky pohybujú blízko priemeru EÚ. Paradoxne sa pritom k priemeru EÚ znížili spolu so vstupom krajiny do EÚ, kedy mali verejné investície naopak ťažiť z dodatočných európskych zdrojov určených na kohéznu politiku EÚ (vyrovnávanie regionálnych rozdielov). Kým v období pred rokom 2004 dosahovali v priemere výšku 4,2% HDP, po roku 2004 len 3,4%. V menšej miere podobnú anomáliu pozorovať aj v susednom Česku (z 4,8% HDP pred 2004 na 4,6% HDP po 2004). Naopak, miera verejných investícií v Poľsku (z 3,0% na 4,4% HDP) a Maďarsku (z 3,2% na 4,7% HDP) sa vstupom do EÚ aj v realite zvýšila. V programovacom období 2014-20 malo Slovensko získať na kohéznu politiku zdroje v objeme 2,4% HDP ročne. Samozrejme, nie celý objem eurofondov je určený na investície, nemalá časť fondov navyše smeruje aj do súkromného sektora.
Až 75% dostupných zdrojov pre Slovensko však bolo alokovaných v kohéznom fonde a ERDF (Európsky fond regionálneho rozvoja), ktoré sú prioritne určené práve pre budovanie verejnej infraštruktúry, či samosprávy. Vyššia miera verejných investícií ťahaná zdrojmi z EÚ sa zatiaľ prejavila len v rokoch 2014-15. Zdá sa teda, že dodatočné financie z rozpočtov EÚ krajina nevyužila na posilnenie verejných investícií a rozvoj/modernizáciu majetku a infraštruktúry štátu, ale zdroje z rozpočtov EÚ len nahradili financovanie z domáceho verejného rozpočtu. O to žalostnejšie vyznievajú permanentné deficity verejných financií na Slovensku. Vo svojej už 30-ročnej histórií Slovensko zatiaľ ani v jednom roku nehospodárilo s prebytkom verejného rozpočtu, a to aj napriek tomu, že nemalú časť verejných investícií sanovalo z rozpočtu EÚ.
Zdá sa teda, že Slovensko, na rozdiel od viacerých krajín regiónu, nevyužilo vstup do EÚ a z toho plynúce dodatočné finančné zdroj z rozpočtov EÚ ako príležitosť zaradiť sa medzi najviac (relatívne voči HDP) investujúce štáty EÚ. Objem investícií však nemusí byť jediným porovnávacím kritérium. Nemenej dôležitým faktorom je aj efektivita vynaložených financií (investícií). Aj menší objem investícií, ak sú smerované efektívne, môže priniesť požadovaný efekt. Naopak, neefektívne investície zbytočne odoberajú finančné zdroje štátu. A príkladov neefektívnych investícií financovaných z prostriedkov štátu/EÚ by sme našli mnoho vo všetkých krajinách nášho regiónu.
Slovenské vlády si tento fakt uvedomili a už v roku 2016 založili Útvar hodnoty za peniaze (UHP), ktorého cieľom malo byť práve i posudzovanie efektívnosti (hodnoty za peniaze) štátnych investícií, či ich prioritizácia na základe ich hodnoty za vynaložené peniaze. Končiaca vláda rovnako vo svojom programovom vyhlásení mala za cieľ posilniť úlohu UHP pri správe verejných financií. Aktuálne opatrenia však smerujú skôr opačným smerom. Parlament tento týždeň prelomil prezidentkine veto, ktoré de facto vynecháva UHP pri posudzovaní výstavby diaľničnej siete v krajine. Pri poddimenzovaných verejných zdrojov na investície je pritom efektivita ich využitia o to dôležitejšia.
Ľubomír Koršňák, analytik UniCredit Bank
Odporúčame
(Inzercia)